孕产妇死亡率和婴儿死亡率是衡量一个国家经济社会发展水平的重要指标，是联合国千年发展目标的重点目标。我国虽在促进母婴健康方面已取得了令人瞩目的成就，但整体水平仍与发达国家存在明显差距，且农村地区的孕产妇死亡率和婴儿死亡率显著高于城市。提高农村孕产妇住院分娩率是改善农村孕产妇保健状况、保障广大农村孕产妇和新生儿生命安全的有效措施，对于提高农村人口的健康水平具有重要意义。
为进一步提高农村地区孕产妇住院分娩率，实现我国政府承诺的联合国千年发展目标，2008年，十一届全国人大一次会议政府工作报告中提出，“在中西部地区农村实施住院分娩补助政策”。2009年，中央将农村孕产妇住院分娩补助作为重大公共卫生服务项目，列入深化医药卫生体制改革的重点任务。
一、制定农村孕产妇住院分娩补助工作方案
2009年1月20日，卫生部和财政部联合向各省（区、市）卫生厅局、财政厅局下发了《关于印发〈关于进一步加强农村孕产妇住院分娩工作的指导意见〉的通知》（卫妇社发〔2009〕12号），作出整体工作部署，明确工作目标、部门职责和经费保障等。
一是提出农村孕产妇住院分娩率的总体目标和年度目标。到2015年，东、中、西部地区各省（区、市）农村孕产妇住院分娩率分别达到95%、85%和80%以上；农村高危孕产妇住院分娩率达到95%以上；实现我国政府承诺的联合国千年发展目标。到2020年，东、中、西部各省（区、市）农村孕产妇住院分娩率分别达到98%、95%和90%以上；农村高危孕产妇住院分娩率达到98%以上；孕产妇死亡率和婴儿死亡率达到中等发达国家水平。同时，该指导意见还提出了具体的年度目标，即各省（区、市）以上一年度住院分娩率为基础，逐年增长，应达到以下目标：住院分娩率小于80%的省（区、市），在原基础上年增长5%—10%；住院分娩率为80%—90%的省（区、市），在原基础上年增长4%以上；住院分娩率为90%—95%的省（区、市），在原基础上年增长2%以上；已达到95%以上的省（区、市），在原基础上稳步增长。
二是明确各级相关政府部门的职责及经费保障。卫生部负责研究制定技术规范、考核标准，财政部负责制定资金管理办法等配套政策。各地卫生、财政等相关部门负责制定具体实施办法并组织实施。中央财政对困难地区农村孕产妇住院分娩给予补助。地方财政也应承担相应的支出责任，并统筹使用各级财政补助资金。
二、推动农村孕产妇住院分娩补助工作的落实
为实现指导意见中提出的农村孕产妇住院分娩率的工作目标， 2009年，卫生部、财政部决定继续实施农村孕产妇住院分娩补助项目，并将补助范围扩展到全国。
1.各级卫生部门制定项目管理和实施方案，层层部署
一是层层制定实施方案。为做好农村孕产妇住院分娩补助项目实施工作，卫生部制定了《农村孕产妇住院分娩补助项目管理方案》，对项目的组织实施、资金管理、监督评估等作出规定。对于项目的组织机构和各级相关部门的工作职责，方案要求：“各省（区、市）卫生、财政部门负责制订本地农村孕产妇住院分娩补助实施方案和资金管理办法，确定本地区的服务项目和限价标准；负责本地区补助资金的分配及监督检查。”“各项目县卫生、财政部门负责项目的实施与监督及补助资金的管理和使用，确定农村孕产妇住院分娩定点医疗卫生机构，并向社会公示。做好农村孕产妇住院分娩的基础信息统计、分析和管理工作。”卫生部的项目管理方案下发之后，各省、市、县也分别制定了本地的项目实施方案，就项目执行中的各项事宜作出具体规定。
二是层层成立项目领导和实施机构。比如，湖南省规定各市州、县市区政府分管领导为农村孕产妇住院分娩补助工作第一责任人。四川省、市、县均成立由政府主管领导任组长，卫生、财政及相关部门负责人组成的项目领导小组，并在卫生行政部门设办公室统筹协调项目工作，由专人负责项目的日常管理；各级医疗保健机构由主要领导牵头负总责，落实项目管理科室和人员，具体实施项目。河北省丰宁县于项目实施之初即成立了以主管卫生工作的副县长为组长，卫生、财政、妇联等相关职能部门负责人为成员的项目领导小组，负责项目的组织、领导和协调工作，同时成立了由县卫生局牵头、县直各医疗单位妇产科专家组成的技术指导小组，负责对全县项目的技术指导、监督考核。
2.统筹资源，降低农村孕产妇经济负担
在各地核定成本、明确限价标准的基础上，各级财政按照人均500元的标准对农村孕产妇住院分娩进行补助，其中中央财政对各地区按照不同比例予以补助，其余部分由地方财政予以配套。2009—2014年中央财政共投入169亿元用于该项目。各省（区、市）均明确规定财政补助以外费用可根据当地新农合规定给予补偿。各地充分利用各级财政项目资金，将农村住院分娩补助政策与新农合政策有机结合，如部分地区在孕产妇出院结账时即时结算，直接减免费用，方便了群众。北京、内蒙古、上海和陕西等地将孕产妇补助人均标准提高到600—800元，陕西、宁夏和西藏等地实现了农村孕产妇在乡镇和定点县级医疗保健机构免费住院分娩，并对危重孕产妇给予适当救助。西藏、云南等地对住院分娩产妇及陪护者给予交通、食宿等生活补助，进一步减轻了群众经济负担，提高了住院分娩率。
3.多措并举，强化产科质量管理
一是加强定点医疗机构产科培训和监管，规范项目服务内容和流程，严格控制住院分娩费用。河北等17个省（区、市）要求医疗保健机构限价分娩，其中15个省（区、市）在全省范围内统一了限价标准。陕西、宁夏等地按不同级别医疗机构制定服务包，并对阴道分娩和剖宫产等不同类别进行打包支付。其中陕西省严格控制产科服务质量，规范医疗机构助产服务，核审助产服务包执行状况，减少孕产妇不合理费用等措施，既保障了广大群众享受到免费的、有质量的基本服务，又使医疗服务总费用控制在一个合理的范围。
二是通过强化产科质量和管理，有效控制剖宫产率。陕西、河南、湖南、陕西、甘肃和重庆等6省市将农村孕产妇住院分娩补助项目与控制剖宫产率有机结合，明确提出“严格控制剖宫产，努力降低剖宫产率”的目标。陕西省按照30%的剖宫产率人均1500元补助，其余的70%按自然分娩人均补500元，测算出所有产妇按照人均800元补助，剖宫产率过高超出的费用由各县（区）自行承担。三年来，全省农村孕产妇剖宫产率由2008年的32%降至2010年的26%，其中宝鸡市眉县剖宫产率由51%降至17.3%。
三是抓住重点问题，提高基层产科服务能力。为保障项目实施效果，各地针对重点地区、重点环节提高基层产科服务能力。四川省组织省内11个市与孕产妇住院分娩率低于50%的31个县开展区域对口协作，青海省对全省358所乡镇卫生院的产科业务用房和设备设施进行改造，陕西省开展了妇幼卫生专业岗位的大练兵大比武活动。这些措施对提高基层产科服务能力起到了积极推动作用。
三、注重对项目实施情况的督导检查
为了保证项目实施效果，农村孕产妇住院分娩补助项目从上到下都非常注重对项目工作的监督检查。卫生部的项目方案中对于督导评估工作作出明确规定，要求制订督导评估方案，定期组织检查，对项目的管理、资金运转、实施情况、质量控制及效果进行督导和评估；规定项目实行逐级监督指导与评估，国家级督导评估原则上每年进行一次，省级督导评估每年至少进行1次，覆盖三分之一的项目县（市）；市级督导评估每年至少进行2次，覆盖所有项目县。
各地在项目执行中对督导检查工作也非常重视。四川省各级卫生、财政、民政部门加强对项目的协调监督，各级妇幼保健院定期或不定期对项目实施情况进行督导。省妇幼保健院通过常规综合质控和基层业务指导形式，从2009年到2013年的4 年间，累计组织督导 1100 余人次，有力推动项目顺利实施。河北省丰宁县自项目实施以来，省驻县专家、市卫生局领导先后几次督导检查；县项目领导小组坚持定期或不定期对各乡镇进行督导检查；县技术指导小组分片包乡对全县26个乡镇每年进行4轮技术指导，深入乡、村、户，发现问题及时解决，及时提出整改措施，使乡镇卫生院产科建设及孕产妇系统管理、儿童系统管理整体上有了很大提高。
农村孕产妇住院分娩补助项目的实施使广大农村孕产妇平等享有安全、有效、规范、便捷的分娩服务，取得了明显成效。项目受益人群不断扩大，补助力度不断增加，管理模式和监督工作逐步得到完善和规范，对于减轻农村妇女住院分娩的经济负担，积极引导农村孕产妇住院分娩，降低农村孕产妇死亡率和新生儿死亡率发挥了重要作用。
截至2014年7月，全国累计补助农村孕产妇5240万人，住院分娩率从2008年项目实施前的94.5%提高到2014年的99.6%，其中农村住院分娩率从92.3%提高到99.2%。31个省（区、市）均完成了提高住院分娩率的目标。2013年妇幼卫生年报显示，2008年住院分娩率低于80%的贵州省和西藏自治区农村住院分娩率平均增幅达68.5%，住院分娩率为80%—90%的云南、甘肃、四川、重庆和青海等省市平均增幅达19.6%。
2014年，全国孕产妇死亡率为21.7/10万，婴儿死亡率为8.9‰，提前实现了联合国千年发展目标。同时，主要健康指标在城乡、地区间差异进一步缩小。2009—2014年孕产妇死亡率和婴儿死亡率下降幅度显示，农村大于城市，西部大于中部和东部。2008年农村孕产妇死亡率是城市的1.24倍，2014年为1.08倍，城市和农村地区孕产妇死亡率已基本接近。
来源：人民网中国妇联新闻
